A Segunda Turma do STF manteve, por unanimidade, a decisão do ministro Dias Toffoli que anulou uma deliberação do TCU e restabeleceu uma norma da Antaq sobre cobranças portuárias. O cerne da decisão impõe um limite à atuação do TCU, exigindo que ele demonstre ilegalidade concreta nas decisões das agências reguladoras, não bastando discordar do mérito regulatório. Os principais tópicos abordados são os limites do controle do Tribunal de Contas sobre agências reguladoras, a defesa da autonomia decisória dessas agências e a discussão sobre o equilíbrio institucional entre os órgãos de controle e regulamentação.
A Segunda Turma do STF (Supremo Tribunal Federal) decidiu, por unanimidade, em julgamento virtual encerrado na sexta-feira (6), confirmar a decisão do ministro Dias Toffoli que anulou acórdão do TCU (Tribunal de Contas da União) e restabeleceu norma da Antaq (Agência Nacional de Transportes Aquaviários) sobre a cobrança do SSE (Serviço de Segregação e Entrega), um preço cobrado pelos terminais molhados (os que recebem navios) dos terminais retroportuários quando contêineres são separados e disponibilizados aos importadores após chegarem ao terminal.
A controvérsia vai além do setor portuário: discute até onde o tribunal de contas pode revisar decisões finalÃsticas de agências reguladoras. A decisão confirmada havia sido proferida por Dias Toffoli em 7 de outubro de 2025, quando reconsiderou decisão anterior no mandado de segurança da Abratec (Associação Brasileira dos Terminais de Contêineres) A União, por meio da AGU (Advocacia-Geral da União) e, em defesa da posição do TCU, agravou ao colegiado, mas a Segunda Turma manteve o entendimento do relator.
O mérito do voto está em impor um freio relevante à expansão do controle sobre decisões regulatórias. A decisão parte da constatação de que o TCU não demonstrou qual ilegalidade concreta teria sido cometida pela agência. Em outras palavras, não basta discordar da solução regulatória adotada pela Antaq.
No caso concreto, o TCU suspendeu dispositivos da regulação da agência com base em fundamentos operacionais e concorrenciais. Toffoli reage mostrando que não havia disciplina legal especÃfica sobre o tema que justificasse a anulação promovida pela corte de contas. O voto enfrenta uma estratégia recorrente do controle brasileiro: invocar princÃpios amplos âcomo legalidade, eficiência ou defesa da concorrênciaâ sem indicar qual dispositivo de lei teria sido violado pela decisão regulatória.
Essa exigência é reforçada pela reconstrução do processo decisório da Antaq. O voto descreve procedimento regulatório com audiências públicas, participação do setor e análise técnica sobre impactos concorrenciais. Em termos simples, mostra que as instituições primariamente competentes estavam funcionando: a agência regulou o tema e o sistema concorrencial tinha instrumentos para lidar com eventuais abusos.
Esse argumento tem, porém, um efeito ambivalente. Ao demonstrar que a decisão resultou de processo regulatório amplo e diálogo institucional com o sistema de defesa da concorrência, o voto afasta a intervenção do TCU neste caso. Mas deixa implÃcita a lógica oposta: onde não houver procedimento robusto ou atuação coordenada entre regulador e órgão concorrencial, o tribunal de contas poderá voltar a intervir. Não seria a primeira vez. O TCU tem expandido suas competências sob o argumento da falha de outras instituições, independentemente dos limites constitucionais de sua atuação âdinâmica muito bem descrita por Michaela Hailbronner no livro "The Failures of Others".
Até aqui, a decisão representa avanço. Exige mais do controlador: menos princÃpios vagos e mais demonstração de ilicitude. O problema é que o voto também recorre à ideia de que, sobre a atividade finalÃstica das agências, o TCU exerceria um "controle de segunda ordem".
Essa fórmula talvez faça sentido para certos tipos de fiscalização administrativa, por exemplo de autarquias comuns. Mas é problemática no caso das agências. Elas funcionam, em grande medida, como um árbitro ou juiz na esfera administrativa entre o poder concedente, concessionários ou autorizatários e os usuários. Permitir que o TCU revise o conteúdo de suas decisões rompe a neutralidade regulatória que deveria presidir essa atuação.
O TCU foi desenhado para controlar o poder concedente. Quando lhe é dado revisar decisões regulatórias finais, o risco é deslocar o equilÃbrio institucional em favor desse mesmo poder concedente. O discurso de que o TCU não pode "substituir" o regulador continuará sem eficácia real se a corte de contas puder voltar ao mérito regulatório sempre que alegar ter encontrado algo "errado" ou "ilÃcito" na decisão da agência.
O julgamento representa evolução, mas não ruptura. Avança ao exigir demonstração jurÃdica mais consistente para invalidar a decisão regulatória. Não elimina, porém, o controle administrativo da atividade finalÃstica das agências.
A direção desejável é mais ambiciosa. O STF deveria afirmar a insindicabilidade na esfera administrativa das decisões finalÃsticas das agências reguladoras. Ao TCU caberia o controle idealmente apenas das atividades-meio, e eventualmente da integridade procedimental e da transparência ânão do conteúdo da decisão regulatória, que só deveria estar submetido à revisão judicial.
O julgamento não trata do Tecon-10, que, quando estiver em operação, será o maior terminal de contêiners do Porto de Santos, e cujas regras sobre habilitação para a sua licitação foram amplamente debatidas na esfera administrativa e do controle. Mas, torna sua licitação ainda mais incerta. Ao limitar parcialmente a atuação do TCU sobre decisões da Antaq, o STF cria incentivo adicional para que armadores contestem judicialmente o modelo do leilão. Afinal, a decisão original da agência afastava apenas armadores que já operam no Porto de Santos ârestrição que o TCU ampliou para todos.
Meridiano
